Crypto-monnaies, législation et réglementation en projet : aspects de droit financier

La réglementation des crypto-monnaies en Belgique et en Europe se prépare. Ci-après, un bref exposé de quelques questions juridiques sur les crypto-monnaies, et sur la réglementation des crypto-assets et autres monnaies virtuelles en cours d’élaboration (18 juin 2021)

I. Définitions : les crypto-actifs et les crypto-monnaies

L’autorité bancaire européenne (EBA) et l’Autorité européenne des marchés financiers (« ESMA ») définissent les crypto-actifs comme :

« a type of private assets that (i) depends primarily on cryptography and Distributed Ledger Technology or similar technology as part of their perceived or inherent value, (ii) is neither issued nor guaranteed by a central bank or public authority and (iii) can be used as a means of exchange and/or for investment purposes and/or to access a good or service »[1].

Parmi les crypto-actifs (crypto-assets), on distingue :

  • les « payment/currency type crypto-assets » (les crypto-monnaies) ;
  • les « investment-type crypto assets » (e.g. « security tokens ») ;
  • les « utility-type crypto assets (e.g. « utility tokens ») ;
  • les « crypto-actifs hybrid ».

La présente note ne porte que sur la première catégorie, les crypto-monnaies.

Les « crypto-monnaies » ou « monnaies virtuelles » sont définies par la 5e directive anti blanchiment[2] (voyez un aperçu de la matière liée au blanchiment ici) :

« a digital representation of value that is not issued or guaranteed by a central bank or a public authority, is not necessarily attached to a legally established currency and does not possess a legal status of currency or money, but is accepted by natural or legal persons as a means of exchange and which can be transferred, stored and traded electronically ».

La BCE définit, quant à elle, les monnaies virtuelles comme suit :

« a digital representation of value, not issued by a central bank, credit institution or e-money institution, which in some circumstances can be used as an alternative to money »[3].

II. Aspects réglementaires de droit belge lié aux crypto-monnaies

1.  Remarque préliminaire

L’EBA considère que :

« crypto-asset activities do not constitute regulated services within the scope of EU banking, payments and electronic money law »[4].

« crypto-assets fall outside the scope of EU financial services regulation (the EBA identifies in this report only limited cases in which crypto-assets may qualify as electronic money) and specific services relating to crypto-asset custodian wallet provision and crypto-asset trading platforms do not constitute regulated activities under EU financial services law (…) it appears that a significant portion of activities involving crypto-assets do not fall within the scope of current EU financial services law (but may fall within the scope of national laws) (…). Activities involving crypto-assets do not typically involve regulated financial services under EU law and, therefore, of themselves constitute ‘other business activities’ of institutions, payment institutions and electronic money institutions (…). In carrying out such activities institutions, payment institutions and electronic money institutions must have in place appropriate arrangements to mitigate the operational, including ICT, and reputational risks involved (e.g. in relation to credit institutions, see Article 74 of the CRD[5]»[6].

2.      Questions juridiques spécifiques sur les crypto-monnaies

Est-ce-que une crypto-monnaie peut être vue comme un instrument financier ?

L’article 2, 1°, de la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers définit les instruments financiers comme ceux appartenant à l’une des catégories qu’il énumère de façon exhaustive[7].

On estime que les purs « payment/currency type crypto-assets » sont peu susceptibles de tomber dans l’une des catégories d’instruments financiers listées par la loi.

« Ils sont en effet peu susceptibles d’être considérés comme des instruments du marché monétaire (art. 2, 1°, b), de la loi du 2 août 2002), des quotas d’émission (art. 2, 1°, k), de la loi du 2 août 2002) ou des instruments dérivés (art. 2, 1°, d) à j), de la loi du 2 août 2002). Il en est de même pour ce qui concerne les instruments du marché des capitaux que sont les parts d’OPC (art. 2, 1°, b), de la loi du 2 août 2002) et les valeurs mobilières (art. 2, 1°, A), de la loi du 2 août 2002). On relève notamment que la définition de valeurs mobilières exclut expressément les « instruments de paiement » de sorte qu’il est peu probable que les crypto-actifs qui sont de purs moyens de paiement soient qualifiés comme tels »[8].

Il convient toutefois de noter que, s’agissant des crypto-actifs « hybrid » ou de « pure investment type », on ne peut exclure que certains d’entre eux répondent à la définition de parts d’organismes de placement collectif ou de valeurs mobilières[9]. La qualification des crypto-actifs de « pure investment type » en valeurs mobilières dépendra essentiellement de la nature des droits qu’ils confèrent[10].

Quelles sont les règles applicables à la détention de crypto-monnaie au nom des clients. Peut-on conserver des crypto-monnaies sur un compte-titres ?

Les crypto-actifs reposent sur la cryptographie[11] et la Distributed Ledger Technology (DLT)[12] ou une technologie similaire. La DLT (ex. la « blockchain ») permet le stockage et la transmission des données cryptographiques par l’inscription dans un registre en ligne qui est une sorte de « grand livre comptable ». On dit que cette inscription/cet enregistrement est « distribué » (distributed ledger technology) car le registre (ledger) sur lequel sont inscrites les données est distribué (distributed) sur plusieurs serveurs.

Les crypto-actifs ne peuvent donc, par essence, pas être déposés sur un compte titre.

En revanche, la clé privée qu’un investisseur reçoit lors de l’acquisition d’une crypto-monnaie peut être conservée. La 5e Directive anti-blanchiment prévoit à cet égard une obligation d’immatriculation/inscription auprès de l’autorité de contrôle compétente des prestataires qui offrent les « services de portefeuille de conservation », définis comme les services de conservation de clés cryptographiques privées offerts par le prestataire pour le compte de ses clients à des fins de détention, de stockage et de transfert de monnaies virtuelles[13].

Quelles sont les règles applicables au paiement (ou facilitation du paiement) en crypto-devises / crypto-monnaies ?

« The ECB does not regard virtual currencies, such as Bitcoin, as full forms of money as defined in economic literature. Virtual currency is also not money or currency from a legal perspective. For the purpose of this report, it is defined as a digital representation of value, not issued by a central bank, credit institution or e-money institution, which in some circumstances can be used as an alternative to money »[14].

« Crypto-assets are not banknotes, coins or scriptural money. For this reason crypto-assets do not fall within the definition of ‘funds’ set out in point of Article 4 of the PSD2 unless they qualify as ‘electronic money’ for the purposes of the EMD2 »[15].

Ainsi, les crypto-monnaies pourraient être qualifiées de monnaie électronique. La monnaie électronique est définie comme une valeur monétaire répondant aux quatre conditions suivantes :

  • être stockée sous une forme électronique, y compris magnétique ;
  • représentée une créance sur l’émetteur ;
  • être émise contre la remise de fonds aux fins d’opérations de paiement; et
  • être acceptée par une personne physique ou morale autre que l’émetteur de monnaie électronique[16].

Ces conditions sont cumulatives, de sorte qu’actuellement, un crypto-actif qui serait émis de manière décentralisée ne répondrait a priori pas à la définition, à défaut de représenter une créance sur un émetteur. Toutefois, l’EBA a fourni des exemples de certains crypto-actifs qui répondent à la définition de monnaie électronique[17][18].

Dans cette hypothèse, l’offre de services de paiement relatifs à de la monnaie électronique est une activité réglementée ne pouvant être exercée que par certains prestataires de services de paiement, dont la liste est visée à l’article 5 de la loi du 11 mars 2018 (dont les établissement de crédit).

L’ « investissement » en crypto-monnaies au travers de différents véhicules (fonds, ETF, Gestion,…) ?

Aucune règle n’est actuellement prévue.

Il convient de noter que l’arrêté royal du 24 avril 2014 portant approbation du règlement de l’Autorité des services et marchés financiers concernant l’interdiction de commercialisation de certains produits financiers auprès des clients de détail prévoit qu’il est interdit de commercialiser en Belgique, a titre professionnel, auprès d’un ou de plusieurs clients de détail, un produit financier dont le rendement dépend directement ou indirectement d’une monnaie virtuelle[19] (article 2, 2°).

III.  Projet de réglementation des crypto-monnaies

En septembre 2020, la Commission européenne a publié son Digital Finance Package[20], incluant notamment une proposition de règlement relatif au marché des crypto-actifsMarket in crypto-assets»)[21].

La Commission précise que « this proposal covers crypto-assets falling outside existing EU financial services legislation » et qu’elle souhaite proposer un régime afin de protéger les consommateurs de crypto-monnaies et qu’à cette fin, le champ d’application de la législation à venir sera large en telle sorte que les sociétés actuellement non-réglementées qui proposent des services relatifs aux crypto-monnaies devraient être impactées : « It will cover not only entities issuing crypto-assets but also all firms providing services around these crypto-assets such as, for example, firms that keep customers’ crypto-assets in custody (“custodian wallets”), entities that allow customers to buy or sell crypto-assets for fiat money or other crypto-assets (“crypto-asset exchanges”), crypto-asset trading platforms and many more ».

La Commission précise que les prestataires de service de crypto-monnaies devront être soumis à autorisation.

En Belgique, le Conseil des ministres du 18 juin 2021 a approuvé un avant-projet de loi et un projet d’arrêté royal relatifs au statut et au contrôle des prestataires de services d’échange entre monnaies virtuelles et monnaies légales et des prestataires de services de portefeuilles de conservation.

L’avant-projet de loi vise à permettre à l’Autorité des services et marchés financiers (FSMA) de contrôler tous les prestataires installés sur le territoire belge permettant l’échange de monnaies virtuelles contre des monnaies légales et d’interdire aux personnes relevant du droit d’un Etat tiers d’offrir, sur le territoire belge des services liées aux actifs virtuels. Le projet d’arrêté royal vise à déterminer les règles et conditions relatives à l’inscription, auprès de la FSMA, des prestataires de services liés aux actifs virtuels établis sur le territoire belge ainsi que les conditions d’exercice de ces activités et le contrôle qui leur sont applicables.


[1] EBA, « Report with advice for the European Commisison on crypto assets », 9 janvier 2019, p. 10 ; ESMA, « ESMA advice on Initial Coin Offerings and Crypto-Assets », 9 janvier 2019, n° 17.

[2] Art. 3, pt 18, de la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme telle que modifiée par la directive 2018/843.

[3] European Central Bank (ECB), « Virtual currency schemes – A further analysis », 2015, https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemesen. pdf

[4] EBA Report on crypto-assets, 9 janv. 2019, https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2545547/67493daa-85a8-4429-aa91-e9a5ed880684/EBA%20Report%20on%20crypto%20assets.pdf

[5] Institutions are required to have robust governance arrangements, which include a clear organisational structure with well-defined transparent and consistent lines of responsibility, effective processes to identify, manage, monitor and report the risks that they are or might be exposed to, adequate internal control mechanisms, including sound administration and accounting procedures and remuneration polices and practices that are consistent with and promote sound and effective risk management. These arrangements, processes and mechanisms are required to be ‘comprehensive and proportionate to the nature, scale and complexity of the risks inherent in the business model and the institutions’ activities’ – i.e. including in the context of other business activities.

[6] EBA Report on crypto-assets, 9 janv. 2019.

[7] La définition d’instruments financiers ne contient pas de disposition « catch all » contrairement à la notion d’instrument de placement au sens de la loi prospectus.

[8] Voy. A. CHAMBEROD, « Services d’investissement relatifs aux crypto-actifs – impact pour les sociétés de bourse », Liber amicorum Paul-Alain Foriers, Bruxelles, Larcier, 2021, p. 1018.

[9] La Commission indique ainsi que « Certains crypto-actifs sont considérés comme des instruments financiers au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 15), de la directive 2014/65/UE » (Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937).

[10] Selon l’ESMA, “The outcome of the survey highlighted a NCA majority view that some crypto-assets, e.g. those with profit rights attached, may qualify as transferable securities or other types of MiFID financial instruments. The actual classification of a crypto-asset as a financial instrument is the responsibility of an individual NCA and will depend on the specific national implementation of EU law and the information and evidence provided to that NCA” (ESMA50-157-1391, 9 january 2019).

[11] La cryptographie est définie comme « the conversion of data into private code using encryption algorithms, typically for transmission over a public network » (ESMA advice on Initial Coin Offerings and Crypto-Assets », 9 janvier 2019, Annexe 1).

[12] La DLT est définie comme « a means of saving information through a distributed ledger, i.e., a repeated digital copy of data available at multiple locations. DLT is built upon public-key cryptography, a cryptographic system that uses pairs of keys : public keys, which are publicly known and essential for identification, and private keys, which are kept secret and are used for authentication and encryption » (ESMA advice on Initial Coin Offerings and Crypto-Assets, 9 janvier 2019, Annexe 1).

[13] “Custodian wallet provider” means an entity that provides services to safeguard private cryptographic keys on behalf of its customers, to hold, store and transfer virtual currencies.

[14] European Central Bank, « Virtual currency schemes – a further analysis », February 2015, 4,  https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemesen.pdf

[15] EBA Report on crypto-assets, 9 janv. 2019.

[16] Art. 2, 77°, de la loi du 11 mars 2018.

[17] EBA, « Report with advice for the European Commission on crypto assets », préc., p. 13, qui fournit notamment l’exemple suivant de crypto-actif constituant de la monnaie électronique : « Company B looks to create an e-money platform based on DLT that uses “smart contracts” to transfer donations to a charity. Upon receipt of the fiat donations in a segregated bank account at a financial institution, the firm creates a token

representing exactly the received amount. This token is then deposited in the donor’s wallet, ready to be pledged to a specific charity or redeemed at par value. Instead of an instant transfer from the donor to the charity, the tokens are only released to the charity (via the use of “smart contracts”) once pre-agreed conditions are met by the charity and validated by an independent third party. The charity would then receive tokens that could be redeemed at the issuer (in this case Company B), at par value upon request, effectively resulting in a fiat fund wire transfer to the charity via traditional payment rails. This network would be accessible only by verified users. The tokens are not openly tradable on secondary markets. As with the previous example, this token satisfies the criteria of e-money as set out in the EMD2 ».

[18] En revanche, la Commission indique que “Despite their similarities, electronic money and crypto-assets referencing a single fiat currency differ in some important aspects (…)”(Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937, recital 10).

[19] La monnaie virtuelle est définie comme étant « toute forme de monnaie digitale non réglementée qui n’a pas cours légal » (article 1).

[20] https://ec.europa.eu/info/publications/200924-digital-finance-proposals_en

[21] Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937

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par Anders Noren.

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