Sanctions de l’UE : contester une inscription (delisting) et les enjeux pour les banques

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Être inscrit sur une liste de sanctions de l’Union européenne a des conséquences immédiates et brutales : gel des avoirs, interdiction de mettre des fonds à disposition, blocage des paiements, atteinte à la réputation. Ces mesures pèsent d’abord sur la personne visée, mais aussi sur les banques, tenues d’y donner effet. Beaucoup d’intéressés l’ignorent : une inscription n’est pas définitive. Elle peut être contestée, et l’obtention d’une radiation (delisting) est un enjeu juridique à part entière. Voici comment procéder — et ce que cela implique pour les établissements financiers.

Les sanctions de l’UE en chiffres : une matière en pleine expansion

Depuis le 24 février 2022, l’Union européenne a adopté des mesures restrictives d’une ampleur inédite. Sous le seul régime lié à la Russie, on dénombrait fin 2025 près de 1 989 personnes physiques et 675 entités inscrites, et environ 20 milliards d’euros d’avoirs privés gelés pour plus de 1 500 personnes et entités — sans compter l’immobilisation des avoirs de la Banque centrale russe. Les « paquets » se sont succédé à un rythme soutenu (le 14ᵉ, en juin 2024, a ajouté à lui seul 116 inscriptions ; d’autres ont suivi jusqu’au 19ᵉ). À ces mesures s’ajoutent les régimes visant la Biélorussie, la Syrie, l’Iran ou encore le terrorisme. Conséquence directe : le contentieux des sanctions devant les juridictions européennes n’a jamais été aussi nourri.

Comprendre l’inscription

Les mesures restrictives de l’UE sont adoptées par le Conseil et prennent la forme de décisions et de règlements directement applicables dans les États membres. Chaque personne ou entité visée est inscrite sur une liste annexée, sur la base de critères définis (liens avec un régime, un secteur, une activité) et d’une motivation individuelle. L’inscription est publiée au Journal officiel et, en principe, notifiée à l’intéressé. C’est à partir de cette motivation et des preuves qui la sous-tendent que se construit la contestation.

Première étape : la demande de réexamen auprès du Conseil

Avant ou parallèlement à tout recours juridictionnel, l’intéressé peut adresser au Conseil une demande de réexamen (delisting), demander l’accès au dossier ayant justifié l’inscription et présenter ses observations. Le Conseil est tenu de réexaminer périodiquement les inscriptions. Cette phase administrative est essentielle : elle permet d’obtenir les éléments de preuve, de préparer la défense et, parfois, d’obtenir une radiation sans procès.

Le recours en annulation devant le Tribunal de l’Union

La voie contentieuse est le recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne, sur le fondement de l’article 263 du TFUE. La représentation par un avocat habilité devant les juridictions de l’UE est obligatoire, et le délai est strict : deux mois (augmentés d’un délai de distance de dix jours) à compter de la notification ou de la publication. Les moyens le plus souvent invoqués sont l’erreur d’appréciation, l’insuffisance de motivation, la violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, et la violation du principe de proportionnalité. Point capital : c’est au Conseil qu’il incombe d’établir le bien-fondé de l’inscription, sur la base d’éléments concrets et vérifiables.

Analyse de cas : les arrêts Aven et Fridman (10 avril 2024)

L’illustration la plus récente est fournie par les arrêts Aven / Conseil (T-301/22) et Fridman / Conseil (T-304/22), rendus par le Tribunal de l’Union le 10 avril 2024. Petr Aven et Mikhaïl Fridman — actionnaires du conglomérat Alfa Group, qui comprend l’une des plus grandes banques russes, Alfa Bank — avaient été inscrits en février 2022. Le Tribunal a jugé qu’aucun des motifs retenus n’était suffisamment étayé et a annulé leur inscription pour la période de février 2022 à mars 2023.

Cette exigence de preuve n’est pas nouvelle. Dès 2014, le Tribunal avait déjà annulé l’inscription de la Syria International Islamic Bank, faute pour le Conseil d’avoir démontré la participation de la banque au financement du régime syrien (aff. T-293/12). La leçon est double : même des désignations très médiatisées peuvent être renversées lorsque la preuve fait défaut, le juge exerçant un contrôle réel ; mais l’annulation ne vaut que pour les actes attaqués — les intéressés étant demeurés listés au titre d’actes ultérieurs. Contester efficacement suppose donc de viser chaque acte successif, dans les délais.

Une tendance de fond : des critères plus « statutaires »

Cette dynamique reflète une évolution stratégique observée de longue date. Pour sécuriser ses désignations, le Conseil recourt de plus en plus à des critères larges et « statutaires » — l’appartenance à un secteur économique clé, à un cercle dirigeant ou à une famille au pouvoir — plus difficiles à contester que des reproches factuels précis. Des observateurs ont ainsi relevé que ces critères, plus larges et plus abstraits, sont sensiblement plus difficiles à renverser en justice. Il en résulte une forme de jeu du chat et de la souris : une annulation est obtenue, puis suivie d’une réinscription sur un fondement remanié. La contestation doit donc s’inscrire dans la durée et combiner action administrative et judiciaire.

Les effets d’une annulation

Si le Tribunal annule l’inscription, la personne ou l’entité doit être radiée. Le juge peut toutefois, sur le fondement de l’article 264 du TFUE, maintenir temporairement les effets de la mesure annulée — le temps pour le Conseil de régulariser, ou pour préserver la sécurité juridique lorsque des actes successifs contiennent les mêmes mesures. L’annulation est par ailleurs circonscrite aux actes visés par le recours, et une réinscription mieux étayée reste possible : le contentieux des sanctions est souvent un processus itératif, où la stratégie compte autant que le droit.

Ce que cela implique pour les banques

Tant que l’inscription subsiste, la banque reste tenue de geler les avoirs et de refuser toute mise à disposition de fonds, sous peine de sanctions. Elle doit assurer le screening de ses contreparties et, le cas échéant, la suspension des paiements concernés, tout en gérant le risque de « de-risking ». Une radiation, en revanche, doit conduire à la levée du gel. Les établissements financiers ont donc un intérêt direct à suivre l’issue de ces procédures, qui conditionnent leurs obligations.

Contester une inscription — ou sécuriser sa position face à des personnes listées — suppose une analyse fine des actes en cause, des délais et des preuves. Dans une matière aussi mouvante et à fort enjeu, l’accompagnement d’un avocat rompu au droit des mesures restrictives et au contentieux devant le Tribunal de l’Union est souvent déterminant.

Cet article est fourni à titre d’information générale et ne constitue pas un avis juridique.